“老”老乡，奔小康 ——近年来全国农村养老事业改革发展综述

不断满足亿万农村老年人对美好生活的期待，让“老”老乡及其家庭共享经济社会发展成果，是党和政府始终不渝的奋斗目标。近年来，各地坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于养老工作重要指示批示为指引，牢固树立“以人民为中心”的发展理念，深入贯彻落实中央决策部署，构架农村养老政策的四梁八柱，探索各具特色、行之有效的农村养老服务改革和实践，农村养老事业迈出坚实步伐，确保“老”老乡并肩齐行奔小康。

强化党建引领 凝聚农村养老服务合力

发展农村养老离不开党的引领推动。一些地方的实践表明，强化党建引领，推动党的建设与农村养老服务事业有机结合、深度融合，能够有效凝聚起破解难题、助推农村养老服务发展的强大合力。

在江西省新余市，“党建 + 颐养之家”遍地开花，“党建+农村养老服务”工作被纳入县乡党委书记述职评议考核和村党组织书记“双述双评”内容，并不断完善督导考核机制。这种模式有效解决了农村空巢、留守等老年人一日三餐、精神慰藉、基本医疗等服务需求。江西省各地纷纷以“党建 + 农村养老服务”为抓手，积极推动农村养老服务发展，形成了省-市-县-乡-村五级书记共抓农村养老服务的工作格局。目前全省已有 2100 余所农村互助养老服务设施与党群服务中心、新时代文明实践中心、文化活动中心融合建设，进一步巩固党的基层阵地。

浙江省加强公建民营养老机构的党建工作试点，以“党建强”促进“服务强”，以“党建红”造就“夕阳红”。同步推进机构党建，设置单一型党支部、双向型党支部和混合型党支部，发挥党员教育管理、联系服务老人、民主协商议事、民主监督管理等作用，以组织生活让老年人强化归属感，以思想工作让职工强化信赖感，以定期汇报让经营者强化责任感。推动机关、农村、“两新”组织中涌现的先进党支部与养老机构“1+1”结对共建。先进党支部每季度对养老机构帮助指导党建，开展红色服务，解决机构运行和老年人实际困难。

机构提质增能 盘活区域养老资源

近几年，我国以促进养老服务高质量发展为目标，以提高资源优化配置为落脚点，大力实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程，推进区域养老中心建设，从而实现了让农村老人就近就便享受专业优质照料服务。

以江苏省为例，当地持续深化农村特困供养机构体制改革，在部分地区推进农村特困供养机构县建县管，优化县域范围特困供养机构运营管理体制。全面实施农村敬老院“三有三能六达标”工程，加强护理型床位和照护单元建设，全省农村敬老院护理型床位总数达到8.1万张，近700家农村敬老院基本具备农村区域性养老服务中心功能，社会老年人住养人数达到1.93万人。

自2018年起，河南省加大省级财政投入，实施了敬老院安全、清洁、温暖、文化、医疗康复“五大工程”，为全省敬老院配齐了烟感报警、视频监控、智慧用电监管、紧急呼叫系统，灶具、油烟机、冰柜、洗衣机等厨卫设施共14类18000多件，2020年下达6425万元，为各地配备康复床和护理设备。

浙江省海宁市从“十二五”时期就率先实施公办养老机构改造提升三年行动，市、镇（街道）累计投入4亿多元，新建、改扩建12所公办养老机构，通过内设医疗机构、与医疗机构毗邻建设、签约合作等方式全部实现医养结合。

浙江省松阳县以全省实施农村敬老院三年改造转型工作为契机，将全县特困人员统一安排在县养老服务中心集中供养，提升特困人员生活质量；将原有的乡镇敬老院整合改造用于乡镇级居家养老服务中心或社会化养老院，充分盘活国有养老资源。

江苏省启东市打破原有的“一乡一院”布局，积极探索区域性中心敬老院发展模式，以硬件单元化、环境花园化、生活多样化、管理规范化的“四化”要求为目标，从行政区划、老龄人口数、地理位置、交通条件等多方面考虑，按照每院规划床位150-200张、占地20-40亩标准，通过新建或改扩建的方式，将每所区域性中心敬老院建设成为集公费、自费养老为一体，养老、娱乐、学习、康复、生产等多种服务功能于一身的现代化农村养老示范中心，这不仅优化了资源配置，也有效改善了敬老院服务质量。

面对农村敬老院运转难、发展难、提升难、空置率高的困境，四川省深入推动农村敬老院改革创新。在发展定位上，推动敬老院向农村区域性养老服务中心转变；在服务对象上，推动特困老年人兜底保障向服务社会老年人转变；在服务内容上，推动敬老院由单纯的生活照料向医养融合、文体娱乐、精神慰藉等高质量服务转变；在运营方式上，推动敬老院由单一政府主办向公建民营、民办公助等社会化方式转变。

助力脱贫攻坚，拓展老年照护服务

决战决胜脱贫攻坚中，最艰巨、最繁重的任务在广大农村，最显著的短板在失能失智、特困供养对象、高龄独居、低收入家庭等农村困难老年群体，满足他们的照护需求是重中之重，因此多地拓展了各具特色的老年照护服务。

位于新疆维吾尔自治区南部的四地州共有22个深度贫困县，贫困村1962个、建档立卡贫困户162万人。2020年起，当地坚持以政府为主导，在乡镇政府驻地建设农村幸福大院207个，重点向低保户、贫困户、重病重残等五类困难老年人提供基本照料服务，包括衣、食、住、医、娱，通过集中照护模式就近就地解决农村困难老年人生活照料问题。

作为敬老院功能的补充和延伸，新疆农村幸福大院项目以南疆四地州为重点，做到深度贫困县乡镇全覆盖、农村有需求困难老年人全覆盖。值得一提的是，农村幸福大院管护人员大多来自贫困户家庭，通过就业促脱贫，进一步巩固了脱贫攻坚成果。

四川省以敬老院为载体，进一步拓展了服务对象范围，“无偿”供养建档立卡贫困家庭中的失能失智老年人，“低偿”供养低收入家庭中的特殊困难老年人，取得了“托养一个人、解放一群人、幸福一家人”的养老扶贫新成效。

在江西省兴国县，失能特困人员过上了有尊严、有质量的晚年生活。各乡镇开展精准识别工作，确保不漏一人。通过购买服务的方式，将失能半失能特困老年人集中到公建民营的县级照护中心，将农村特困老年人的供养经费、经济困难的失能老年人养老护理补贴等经费，直接转为集中供养护理费用，并采取以奖代补形式，给予每个失能型床位200元/月、半失能型床位100元/月、自理型床位40元/月的经费补贴，保障养老机构实现盈利。同时，照护中心还适时对老年人提供精神慰藉、社会交往和临终关怀等服务。

云南省陆良县聚焦农村留守老人、空巢、独居、失能、高龄老年人普遍存在的“做饭难”“吃饭难”问题，打造了老年幸福餐桌。这种模式依托居家养老服务中心，为70岁以上老年人和70岁以下独居、失能老年人提供每日两餐、每餐一荤两素一汤的就餐服务，采取政策补一点、社会捐一点、个人出一点的办法解决老年幸福餐桌建设、运营问题，还为老年幸福餐桌服务点设立了政府公益岗位。

探索互助养老，提升老年人关爱质量

随着进城务工就业人数的不断增长，农村留守、空巢、独居老年人养老难题十分突出。多部门联合部署加强农村留守老年人关爱服务工作，各地进行了形式多样的探索实践。

作为熟人社区，农村有邻里互助传统，山东省以幸福院建设为抓手，支持建设村级农村幸福院，将农村幸福院纳入农村公共服务设施规划和养老服务专项资金补助范围，通过新建式、改建式、嫁接式、嵌入式四类方式进行投建。在运营机制上，充分考虑村集体经济状况和农村老年人意愿，在村民互助服务和村委会集体管理基础上，在有条件的地方引入专业服务机构进行连锁化托管运营；建立资源统筹机制，鼓励引导企事业单位、社会组织和爱心人士捐资、捐物、捐服务。

福建省已累计投入30亿元建成10035个农村幸福院。该省创新运营管理，推进幸福院实施民办非企业登记试点，由村党支部书记兼任理事长，由有能力的热心老人任常务理事长、秘书长，充分依靠村级党组织建好、管好、做活村级互助幸福院。

在南京市，当地探索建立了农村地区低龄助高龄的养老志愿服务体系，并建成全国首个市级养老服务时间银行；苏北部分县区通过建设“农村养老幸福小院”等方式，探索农村地区邻里守望、互助养老试点；苏州引导慈善组织、慈善基金参与，引入信托公司设立慈善信托，捐款定向用于农村地区居家社区长期照护服务项目，为农村地区贫困、弱势老年人提供基本养老服务。

重庆市渝北区则依托社工组织建设了一支流动的养老队伍，在全区50个农村互助养老点定期开展流动养老服务。协助农村互助养老点建立“助老员+互助养老+流动养老”相结合的养老服务模式，以流动方式为各个养老点建立积分制度、设置兴趣小组、建立志愿者队伍等常态化活动机制。开展老年人需求调查，定期举行集体生日活动、节日庆祝活动、庙会活动，形成农村良好的养老助老氛围，增强老年人幸福感和获得感。

在四川省珙县，一份“四方合约”让分散供养特困老年人、留守（空巢、独居）老年人等各类困难老年人感受到了浓浓的关怀。根据村委会、村老年协会、助老巡访员、老年人“四方”签订的《助老巡访爱心合约》，村委会负责协调保障、指导监督，村老年协会负责推选积极性高、服务意识强的低龄老年志愿者担任助老巡访员，老年人应当向助老巡访员提供真实信息，助老巡访员须每周上门巡访和电话巡访分别不少于2次，提供代购、代办、助医、爱心陪伴、安全排查等服务，收集老人的养老服务需求，宣传养老服务政策等。目前，全县5380余名老人享受到了巡访助老服务。这种小成本的养老模式，让留守空巢老人的生活有人关心、生病有人过问、诉求有人倾听、求助有人帮忙，极大地改善和提升了留守空巢老人的生活质量。

赋能乡村振兴，推动城乡养老融合发展

我国城镇化进程加快发展，加快培育农村养老市场，鼓励城市养老服务资源支援、辐射农村，统筹城乡养老服务均衡发展、一体化发展，是提升农村养老服务能力的重要途径，也是乡村振兴战略的要求，各地积极作为，开展了富有成效的探索实践。

江苏省发挥社会力量专业化优势和市场机制作用，努力构建城乡养老服务一体化发展新格局。鼓励引导连锁化、品牌化养老服务企业开拓农村养老服务市场，加快城市优质养老服务资源向农村拓展延伸。对在农村地区连锁经营的养老机构和居家养老服务组织，给予财政一次性奖补并发放运营补贴。全省共有194家特困供养服务机构开展公建民营，占全省总数的20%。结合美丽乡村建设，鼓励乡镇和涉农街道改善农村养老服务基础条件，引入大型养老机构和医疗机构运营托管养老设施，有效提升农村地区养老服务水平。

在广东省云浮市，特困供养机构公建民营改革深入推进。当地将公办养老机构统筹打包给专业机构统一运营。机构在承接项目后，要对原养老机构的每张床位投入不低于5万元进行硬件和软件的升级改造，并且根据实际情况合理配备工作人员，开展为期30年的运营管理，养老机构将负责兜底政府特困供养人员，其他床位则可用于招收社会老人，维持运营。

杭州市通过搭建涵盖五大平台的市级“互联网+养老”平台，为农村低收入高龄及失能老年人开通电子养老卡及全域通用电子货币“重阳分”，老人既可用于居家养老上门服务，也可带入各类养老服务机构用于床位费及护理费等。手机端实时查询周边村级养老设施，点单式预约助餐、助浴、代办、康复等53项服务，彻底打破城乡区域壁垒，目前已有13.19万特殊困难老年人开通养老服务专户，农村地区占比三分之一以上，累计发放8000多万重阳分。

位于城郊接合部的上海市闵行区，利用农民宅基地房改造农村版长者照护之家，委托第三方专业团队运营，并按照全区统一的养老机构照护标准执行。同时，对外开放养老设施与服务资源，为老年人提供助餐、助浴、助洁等专业化照护服务。由于床位规模限制，农村长者照护之家难以复制专业养老机构的平衡运营成本路径，因此闵行区探索“自助+互助+资助”的养老服务模式，在市级给予每床1万元补贴的基础上，区、镇两级财政再给予每床4万元的建设补贴以及每床1万元的运营补贴，村级集体经济给予每床每年5000元-12000元的运营补贴。为夯实农村老年人的支付能力，采取“长护险补助一点、老宅出租收入支持一点、老年人子女补贴一点”的支撑机制，走出了大城市养老新路子。

结束语

党的十九届五中全会将“积极应对人口老龄化”上升为国家战略，这为发展农村养老事业提供了根本遵循和前进方向。未来，农村养老服务还需添把柴、加把火，下更大的力气、花更多的功夫，把短板补齐、弱项增强，让政策更接地气，助力“老”老乡在小康路上阔步前行。

相关链接： 

（中国社会报.“老”老乡，奔小康——近年来全国农村养老事业改革发展综述.2020-11-13）  

本文已标注来源和出处，版权归原作者所有，如有侵权，请联系我们。

各地养老（老龄）规划合作伙伴招募！您只需负责关注当地投标、民政部门沟通、配合调研等即可，专业编写由我们负责。薪酬具体沟通。联系人：郑志刚博士，微信号bjxwx1。添加时请备注：姓名+单位全称。